【案例】飞地园区的困局：我是谁？我在哪？我该往哪去？
原标题:【案例】飞地园区的困局：我是谁？我在哪？我该往哪去？
工业园区、文旅园区、科技园、信息园等等各类的园区相信你都曾经听说过，但“飞地园区”这个名词，对于大多数人来说应该比较陌生。在中邺早期文章中，其实已经对飞地园区的模式进行了研究：在《同命不同果，且看苏州工业园如何破产业困局》一文中，苏州工业园就是一个极为成功的飞地园区案例，成功的顶层机制设计，成功的定位与把控，最终形成了较为合理的园区机制和结构。
那么飞地园区到底是什么定义呢？飞地园区指的是在区域发展非均衡条件下，打破行政区划限制，以生产要素的互补和高效利用为直接目的，在特定区域合作建设开发各种经济产业园区，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢、协同发展的区域经济发展模式。通俗地说，就是跨行政区域的产业园区开发和建设。
乍一看，这种模式能够取两地之长，补相互短板，规模大，政府牵头，限制小，应该是不错的发展模式。然而事实是将近二十年的探索，成功的飞地园区屈指可数。今天，中邺将以江苏江阴—靖江工业园区为案例，探讨飞地园区的痛点究竟在何处。
江阴—靖江工业园是国内首个“飞地经济园区”，曾被寄予厚望：“缔造中国第一个真正打破行政区域樊篱、由两地整合行政资源和经济资源、从而由先发地区带动后发地区工业化和现代化进程的实操案例”。然而这个带头作用却并没有做好，2017年的数据显示，江阴—靖江工业园区经济指标在江阴、靖江两市的占比，分别从最高峰的7%和20%，落到了2%和5%。
2002年8月，分属不同行政地区的县级市江阴、靖江共同签署园区《联合开发备忘录》；次年2月，正式方案递交江苏省委、省政府，8月园区揭牌；3年以后，园区被国家发改委核准为省级经济开发区。
按照协议，投资、管理以江阴为主，土地、劳动力和环境配套以靖江为主。具体方案是：靖江提供60平方公里土地，由江阴经济开发区在靖江注册成立投资公司；江阴、靖江按照9﹕1的比例共同出资1亿元用于园区建设；10年内两市都不从园区提取投资收益而将其全部留在园区滚动发展；10年后若有收益分成，两市各得50%。
但这看似合理的分工，实际却隐患重重。在实际操作中，经常会遇到一方政府所负责的事情，其关键性的决定权，如补偿金、拨款等决定权却在另一方手中。一段时间后，双方调整了管理制度，彻底放权：2007年前后，采取委托授权的方式，将涉及到两市的一些管理权力交由园区管理。政府充分授权之后，园区可以不再为行政管理冲突而烦恼，但同时园区也必须自筹资金开发建设，寻求财务平衡。这让园区面临巨大的财务压力，发展更为困难。
除了资金，园区最重要的是土地。园区计划内土地指标每年只有区区200亩，对稍大体量的项目而言，一年的土地指标根本不够用。而两地虽然给予一定程度的土地审批支持，但毕竟血浓于水，总是会优先保证自己区域的土地供给，因此园区的土地资源也严重不足。
资金困难，土地不足，江阴—靖江工业园宛如断了双臂，2013年，双方约定“十年两地受益分成”到期后，园区最高决策会议——联席会议也开始中断。园区发展陷入衰退，产业结构老化，招商引资举步维艰。
江阴—靖江工业园的成立，从源头上说，是因为江南经济的发展和扩张遇到了瓶颈，而江北经济动力则严重不足，为了两地互补而形成的联盟。据2003年《江苏统计年鉴》记载，江阴市2002年人均GDP为35473元，靖江市同期数据是12700元。
但正如中邺在《【剖析】粤港澳VS雄安新区：千年大计，疯长的只有房价？》这篇文章中分析，当两地经济差异过大的时候，若由各个城市发挥所长，进而形成协同效应，最终会导致内生动力不足。只不过与津京冀城市群过于依靠市场，而江阴—靖江工业园过于依靠政府。到了合作后期，这种趋势越来越明显，随着时间的推移和市场的变化，以江南产业向江北转移为主要形式的“拉动式开发”边际效益出现下降趋势，园区的发展与两地政府和当地民众的期望形成了一定差距。
产业结构的调整、市场的变动并没有推动园区的管理制度改进，这只无形的“第三只手”已经提供不了园区后续发展的动力了。
在江阴—靖江工业园的故事中，我们可以清楚地看到飞地园区发展中的痛点所在。
首先是低估了跨行政区域进行园区开发的难度。即使有省市两级政府的支持，但是在操作层面，许多行政壁垒的难度是跨越式的，很多基础性工作推进困难；
其次是当地政府经过领导的更替，区域发展思路与理念有变化，推动力度与一开始完全不一样；
第三，在近几年实体经济持续不振，大环境偏弱的情况下，加上当地产业基础薄弱，单纯靠外地企业转移并不能对拉动经济起到决定性作用；
最后也是最重要的一点，在于双方发展理念有分歧，利益诉求不一致。安徽省经信委副主任王厚亮曾表示，飞地园区是用有形的东西帮助后发地区解放思想，要从区域发展战略的高度，不能搞利益导向，尤其是分成机制更不可取。
有这些痛点，是否飞地园区就要变成发展的“雷区”？并不然，取长补短是种好方式，但急于求成不是一种好态度。前车之鉴，后事之师，对于中国式飞地园区的探索，我们刚刚跨出了第一步，只要看准雷区，避开陷阱，飞地园区必将走得更远。
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