城市群的出现是经济发展的一个历史过程，它是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式。目前我国已形成了珠江三角洲、长江三角洲和京津环渤海城市群这三大经济圈。这些凭借几个特大城市辐射力量所形成的城市网络体系，可以使中小城市在大城市的带动下，实现城市间的分工合作、功能互补，从而提高区域整体竞争力，推动区域整体发展。这几个城市群所占用土地虽不算广阔，但承载的人口众多，所创造的经济总量在全国经济中具有举足轻重的地位。

　　可以说，城市群的发展关系到我国新型城镇化的总体布局和战略构想。但随着城市化进程的推进，几大城市群都面临着经济发展用地需求激增与土地供应极为有限的矛盾，如何在确保生态优化和粮食安全的前提下，保障城市群发展的合理用地需求，优化城市的空间布局，已成为土地管理领域亟待破解的难题。为此，前不久召开的中央城市工作会议提出，结合实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略，要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。在这一大背景下，研究和分析长江经济带地区、京津冀区域在土地利用和土地开发领域所面临的困境及创新实践意义重大。

　　长江经济带是我国经济密度最高的地带之一，也是国土开发及经济布局中重要一步。党的十八届五中全会将长江经济带发展上升到国家重大战略计划的高度，要求进一步加大对长江经济带的政策、资金、资源投入。推进长江经济带发展，需要加快体制机制创新，同时也需要土地管理和利用方式的创新。

　　长江经济带发展对土地利用方式创新的要求

　　近年来，国务院针对长江经济带提出了多项规划构想和发展任务，这些定位和设想也体现了对土地利用方式创新的要求。

　　以园区用地集聚发展培育世界产业群。《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提出，以沿江国家级、省级开发区为载体，以大型企业为骨干，打造电子信息、高端装备、汽车、家电、纺织服装等世界级制造业集群。这一指导意见为长江经济带未来的产业发展指明了方向。近年来，长江流域一些地区不顾本地实际，盲目设立开发园区，造成大量土地资源闲置。据统计，目前我国共有各类开发园区近万个，产业园区整体空置率高达43.2%。即使在长江沿岸产业成熟的苏州、无锡等地，园区空置率也超过10%，部分园区空置率超过20%。过多过滥地设置开发园区，不仅没有成为地方经济的增长点，反而成了一些地方经济发展的沉重包袱。打造世界级产业集群，需要加强园区的土地资源整合，充分发挥资源集聚利用的优势。

　　以土地资源禀赋差异引导产业转移。长江流域自西向东横跨我国中部地区43个地市，不同地区的资源禀赋、产业发展水平差异较大。国家发改委发布的《关于建设长江经济带国家级转型升级示范开发区的实施意见》指出，应按照区域资源禀赋条件、生态环境容量和主体功能定位，促进产业布局调整和优化，建立产业转移跨区域合作机制，以国家级、省级开发区为载体，推动产业协同合作、联动发展。土地资源是一个地区资源禀赋的核心要素，也是产业发展的核心载体，如何以土地资源的合理配置、集约利用，助推产业的合理转移，实现长江沿岸区域的联动发展，对国土资源管理利用工作提出了新的课题。

　　以优化用地空间布局推进新型城镇化建设。长江经济带新一轮建设的六大战略之一就是“新型城镇化”建设。要提升长江经济带新型城镇化建设水平，就要从城市群、大中小城市与小城镇、新型农村社区等各个层面优化土地利用空间布局，形成生产、生活、生态空间合理分布的用地结构。

　　以土地用途管制保障生态文明和耕地安全。长江经济带发展相关战略文件指出，应统筹江河湖泊丰富多样的生态要素，推进长江经济带生态文明建设。当前，随着长江流域内人口增加、工农业迅速发展，长江流域出现了森林覆盖率下降、耕地面积缩减等一系列问题，长江生态环境正面临严峻的挑战。要保障长江流域生态文明建设，就要发挥国土资源管理的源头管控作用，根据各地不同的生态条件，实施土地利用主体功能区战略，划定生产、生活、生态空间，切实保护耕地资源。

　　作为长江沿岸的经济大省和资源小省，江苏省将长江经济带发展的宏观要求与国土资源节约集约用地部级试点工作相结合，启动了节约集约用地“双提升”计划，为构建长江经济带发展新格局奠定了基础。

　　一体化规划，促进区域协调发展。近年来，江苏省在长江经济带发展中，打破各个地区一己一地之局限，通过土地资源的一体化规划、配置，构建了区域经济发展中的土地利用新模式。先后制定了《江苏省沿江开发总体规划》和《江苏省主体功能区规划》，对沿江八个城市的产业功能、基础设施、城镇化建设、港口建设等，进行一体化布局。并且按主体功能类别对区域经济发展进行统一管理，具有相同主体功能的地区，实施统一的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、环境及人口政策等。此外，江苏省还编制了多个区域发展规划，进一步破除了区域之间的行政壁垒，为各个地区的市场相通、资源同享奠定了基础。

　　差别化利用，引导产业合理转移。为解决江苏省内江南、江北经济发展不平衡的矛盾，江苏省通过差别化的用地政策，一方面，深入落实建设用地空间管制制度，实施建设用地总体“减量化”，明确了“严格控制苏南地区新增建设用地、合理安排苏中地区新增建设用地、适度增加苏北地区新增建设用地”的土地资源差别化配置原则。另一方面，开展南北共建产业园区的用地创新实践，鼓励江南重大产业园区转移到江北，对转移到江北的重大产业项目，适当降低建设用地门槛，构建了“江北出土地，江南出管理”的合作发展新格局。截至2014年年底，江苏省已建成江阴-靖江工业园等37个南北合作工业园，累计向江北转移500万元以上产业项目17439个，转移投资额达5000多亿元 。

　　立体化利用，拓展经济发展空间。在新一轮长江经济带发展中，江苏省通过向地上“拓”地、向地面“挤”地、向地下“挖”地，打造三维立体用地模式，以土地复合利用、立体利用、综合利用赢得新的发展空间。

　　2012年，江苏省出台了《关于鼓励高标准厂房建设促进产业集聚规模发展推进土地节约集约利用的意见》，明确规定：对适合多层高标准厂房的小微企业，原则上不再单独供地，对高标准厂房用地，在确定土地出让底价时给予一定优惠。

　　围绕地面空间集约利用，江苏省实施了“五量调节”战略，即：控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量。在这一战略引领下，全省累计盘活存量土地数十万亩，为投资额达数亿元的产业项目落地开辟了空间。

　　在江苏省国土资源厅的统一指导下，扬州、无锡、苏州等地相继出台了地下空间建设用地使用权开发利用管理办法。南京率先完成地铁地下空间建设用地使用权登记工作；泰州利用医药高新区地下空间建成4个新能源站，节约用地40亩。地下空间的利用，已成为长江沿岸城市开拓发展空间的新路径。

　　多元化管控，保障新型城镇化建设。一是依据土地利用总体规划和城市总体规划，以地级市中心城区为重点，划定城市发展边界和禁止建设的边界，将城镇建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩，城镇化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城镇定居规模挂钩，城市无序扩张的状况从根本上得到了遏制。二是在全省形成了以沿江、沿东陇海线为横轴，以沿海、沿大运河为纵轴，以轴线上区域性中心城市为支撑，以周边中小城市和重点中心镇为组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横两纵”空间布局和城镇体系。三是为激发新型城镇化发展进程中的农村经济活力，近年来，江苏省在无锡、苏州、南通等市开展了集体经营性建设用地流转探索，为城市发展探索出新的用地空间。

　　综合化治理，提升流域生态环境。为提升长江沿岸生态环境，江苏省采取了划定生态红线、优化用地结构、沿江化工园区用地整治、沿江地区废弃露采矿山整治等综合治理措施。

　　根据长江沿岸不同的自然条件和资源环境承载力，江苏省严格划定国土空间限制开发和禁止开发区域，其中生态红线万平方公里，占全省国土面积的22.23%。同时还从用地结构调整入手，保护长江沿岸生态环境，全面推行工业新增用地预申请制度，设定投入产出准入门槛，试行新增工业用地出让弹性年期制。

　　针对废弃露采矿山易于造成空气、土壤污染的状况，江苏省出台了《矿山地质环境治理项目管理暂行办法》 ，构建了矿山地质环境治理恢复保证金制度，开展了全省范围内的露采矿山集中整治行动。

　　多举措挖潜，切实保护耕地资源。近年来，江苏通过土地综合整治、永久基本农田划定、高标准基本农田建设、后备资源开发等多措并举，切实保护了耕地资源。“十二五”以来，全省已累计完成土地整治总面积450.33万亩，新增耕地121.99万亩，建成2001万亩高标准基本农田。

　　江苏还通过建好后备资源储备库、市场化调剂耕地占补指标、资源和资金易地互补使用等创新举措，加大了耕地后备资源开发力度。例如：南通东台市在滩涂匡围初期土地未能实现建设或耕种的情况下，实行“上有风力发电、中有光伏利用、下游水面养殖、洗盐脱碱利用”的立体开发模式，在全国独树一帜。

　　（作者供职于南京市国土资源信息中心） 作者： 陈润 来源： 中国土地

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