共建园区模式发展的成效、问题及转型策略——以江阴-靖江工业园区为例
共建园区模式发展的成效、问题及转型策略——以江阴-靖江工业园区为例
共建园区模式发展的成效、问题及转型策略——以江阴-靖江工业园区为例 摘要：跨行政区域的合作共建园区已经成为国内城市建设以及规划研究的热点之一。本文以江阴-靖江工业园区为例，对目前国内共建园区发展的成效、问题进行分析与评价，认为共建园区对后发地区发展的主要 作用体现在通过导入先进地区发展经验，引领区域空间发展转型、产业发展转型以及园区发展模式转型三 方面，有助于缩小区域发展差距。但目前也存在着发展动力不足、产业根植性不强、创新能力较弱等问题。 未来共建园区在区域发展中仍应急需发挥导入发展经验、引领转型的作用，并以江阴-靖江工业园区为例， 提出引导城市空间集约发展、新兴产业发展、园区生产服务体系建设等未来转型发展策略。 关键词：共建园区,发展成效,存在问题,转型策略,江阴-靖江工业园区 1、引言 近年来，跨行政区域的合作共建园区成为国内城市建设的新热点，也是城市经济学和规 划学研究的关注点之一。共建园区建设不仅是带动欠发达地区发展的重要尝试，更是国内缩 小区域发展差距、推动新型城镇化的重要探索。在共建园区的合作制度研究方面，罗小龙、 沈建法（2006）认为在共建园区模式中，不同城市的政府与政府之间、园区管理部门和企业 之间形成了增长联盟，在特定的合作框架下通过优势互补共促园区建设，实现两城共赢 张京祥等（2011）认为共建园区的合作制度本质上是基于两地空间生产关系的新的区域合作治理关系 。在产业发展研究方面，简晓彬等（2007）提出了徐州、无锡两地开展园区共建和产业转移的发展策略 ；肖建、邢磊（2013）通过安徽郎溪等案例，认为中西部地区在共建园区产业发展方面应合理定位，有所取舍 。在空间规划研究方面，李敦敦（2013）以常熟泗洪工业园为例，探讨了在产业转移背景下共建园区规划选址、人口预测、实施策略等问题 目前，国家宏观经济发展已进入深化改革、推进转型的关键阶段。共建园区模式在中西部地区、江苏省内（以苏南-苏北挂钩为主）广泛存在，并不断增加。截至2013 年末，仅江 苏省内“南北挂钩”共建园区即达到37 家。虽然现阶段共建园区发展仍方兴未艾，但也遇 到了发展减缓、传统产业转型瓶颈等难题；此外，共建园区对地方发展的带动作用也有待认 真检视。目前，国内关于共建园区发展的研究主要集中在合作制度、产业转移、空间规划等 方面，缺乏对其发展成效的客观评价以及对其面临的诸多问题的动态关注。所以，在目前城 市发展的转型期评价共建园区的发展成效、研究其发展问题具有重要的理论和现实意义。江 阴-靖江工业园区是江苏省苏中-苏南跨江合作的示范性共建园区，也是江苏省内头部家、在 全国蕞早开展跨地市合作共建的园区之一，对研究共建园区发展成效及问题具有典型意义。 2、研究区概况 江阴-靖江工业园区成立于2003 2005年首批企业投产。就两城关系而言，江阴 为相对先进地区，靖江为后发地区。《关于建立江阴经济开发区靖江园区的协议》明确：园 区总体规划 60 平方公里，首期实施 86 平方公里。按“统一规划、分步实施、政府推动、 市场运作、封闭运行、滚动开发”的原则进行开发。经济事务由江阴经济开发区负责，社会 事务由靖江委托园区管理。协议中江阴市政府承诺，十年内不从园区分取投资收益，投资公 司收益含税收留成，全部留在园区滚动开发；靖江市政府承诺，十年内不向园区收取任何规 费。2003-2013 年，这十年中，江阴与靖江的园区合作是对靖江发展产生重大影响的关键性 事件之一；当初设定的十年发展创业期已经过去，江阴与靖江的园区合作发展已经到了新的 十字路口。研究从审视江阴-靖江工业园区十年发展历程的角度出发，分析国内共建园区发 展中的利与弊；从破解困境、展望未来的角度出发，借鉴经验，由点及面，研判未来共建园 区的转型策略。 江阴-靖江工业园区的区位示意图3、共建园区模式的建设成效研究 以江阴-靖江工业园区十年发展历程为例，研究发现共建园区通过导入先进地区发展经 验，对后发地区而言不仅可以带动经济总量增长，而且具有引领当地城市空间发展转型、产 业发展转型、转变园区发展理念三方面的重要作用，有助于缩小区域发展差距。 31 作为引领相对后发地区发展的“起搏器” 311 对城市经济总量增长的助推作用 3111 对城市工业发展的贡献举足轻重 由于城市间发展差距，共建园区在发展初期往往依托后发优势和较先进的管理经验，呈 高速增长态势。从2005 年（首批企业投产）至2012 年，江阴-靖江园区工业总产值由156 亿元增至313 亿元，年均增速高达113%，远高于同期靖江市域工业总产值年平均增速水平 （36%）；地区生产总值由205 亿元增至116 亿元，年均增速高达78%，高于同期靖江市域 GDP 增速约54 个百分点。 在经济贡献率方面，2005~2012年园区工业总产值占靖江市域比重由05%增加至117%； 地区生产总值比重由154%增加至193%。总体上，2005~2012 年园区对靖江市域经济增长 的贡献率达到28%（=江阴-靖江园区GDP 增长量靖江市域GDP 增长量）。 2005~2012年江阴-靖江工业园区经济产出及占靖江市域比重变化（单位：亿元） 年份 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 江阴-靖江 工业园区 工业总产值 156 2317 7728 12517 21040 26774 32041 31309 地区生产总值 205 856 2340 3304 6545 8837 11519 11589 靖江市 工业总产值 31179 44668 67598 100009 131928 171617 218224 267734 地区生产总值 13278 16189 2191 29111 36195 441 53898 60085 占靖江市 市域比重 工业总产值 050% 519% 1143% 1252% 1595% 1560% 1468% 1169% 地区生产总值 154% 529% 1068% 1135% 1808% 2004% 2137% 1929% 数据来源：2005~2012 年靖江市统计年鉴 3112 促使城市之间发展差距不断缩小 后发地区的快速发展存在多种可能性，或因为后发优势而崛起，或得益于交通区位的改 善，往往较难衡量共建园区对城市发展影响的强弱。研究通过时间节点比较，排除交通等其 他因素的直接影响，发现共建园区建设是促使城市间发展差距不断缩小的主要原因之一。 1999 年江阴长江大桥建成通车后，靖江拥有了当时苏中地区唯一的公路过江通道（润扬大 桥、苏通大桥分别于 2005 年、2008 年建成通车），成为江苏中部过江交通枢纽。但是从 1999~2012 年间江阴、靖江两地的经济总量变化比较可见，1999~2005 年江阴与靖江的GDP 比例由501 增加至593，江阴、靖江的GDP 增速分别为175%和142%，表明过江通道建 成后的六年内，靖江未能依托过江通道发挥后发优势，跟上苏南地区的发展步伐，甚至与江 阴市的经济发展差距仍在不断拉大；2005~2012 年间，江阴与靖江的GDP 比例由593 逐渐 下降至422，江阴、靖江的GDP 增速分别为172%和244%，表明至2005 年共建园区开始 工业产出以后，靖江的后发优势才逐渐彰显，与江阴的发展差距逐渐缩小。 综上分析，共建园区的设立明显带动了后发地区城市经济的快速发展。以靖江为例，共 建园区促使靖江在GDP 总量上超过启东、如皋、泰兴、兴化等苏中其他城市并跃居苏中第 二，在GDP 增速上超过苏中、苏南，总体后发优势逐渐显现。 1999~2012年江阴、靖江GDP 增速及经济总量比值变化 江阴-靖江工业园区成立前后靖江、江阴、苏中、苏南地区经济增速比较数据来源：2000~2013 年江苏省统计年鉴 312 对城市工业发展转型的引领作用 由于共建园区发展初期通常由先进城市主导管理，往往成为先进城市产业转移的重要承 接地，常出现与先进城市产业结构较为相似的现象；对相对欠发达城市而言，共建园区会起 到引领产业结构由传统基础产业向高级化产业演进的重要作用。在共建园区成立初期，靖江 的产业类型仍以汽车配件、机械加工等初级加工为主；在共建园区率先引进了江阴的造船和 钢铁产业以后，靖江市域其他园区也相应推动相关产业发展，促使靖江成为全国船舶和钢构 产业方面较有影响力的生产制造基地，带动市域产业结构向重工业化方向发展。目前，江阴 -靖江工业园区在船舶产业方面已有 家企业在新加坡上市，其中新扬子造船跻身全国船企前五强；在钢构产业方面基本形成了完整的产业链体系，产能占全国高端市场的15%左右， 桥梁钢构占全国市场的近 40%。共建园区的船舶和钢构产业发展不仅促进了靖江工业结构 的转型升级，也带动了靖江工业体系融入全球化生产分工之中。对比共建园区成立前后的 2002 年和2012 年可见，在共建园区的带动下，靖江工业结构整体呈现重工业化趋势，轻重 工业比重由33：67 调整为14：86。工业行业结构中，以船舶为代表的交通运输设备制造业 占市域工业行业的比重由171%增加至317%，行业总产值平均增速高达422%；以钢构为 代表的金属制品制造业占市域工业行业比重由 57%增加至 11%，行业总产值年平均增速高 429%。根据国家工信部对造船产业板块的评估，2010年靖江造船完工量首次超过造船 大市大连，成为仅次于上海的全国第二大造船基地。造船完工量占世界份额的 57%，占中 国的11%，占江苏的30%；新接订单量占世界份额的63%，占中国的129%，占江苏的451%。 2002年、2012 年靖江市域轻重行业比重比较 2002年、2012 年靖江市域工业行业结构比较（图中为前五大支柱产业） 数据来源：2002 年、2012 年靖江市统计年鉴 313 对城市空间发展转型的引领作用 共建园区的规划建设对后发地区而言是影响区域发展的重大事件。其区位选择、发展方 向往往由先进地区城市主导，可体现相对先进的规划建设理念，成为影响当地城市空间拓展 的重要因素。靖江市域拥有长江岸线 公里，岸线 年江阴-靖 江工业园区成立以前，靖江市域长江岸线几乎尚未利用。江阴-靖江工业园区是靖江依江而 建的首个产业园区，拥有 111 公里的长江岸线资源。为充分发挥岸线资源效应，共建园区 将江阴的沿江开发模式引入靖江，大力发展临港工业和港口物流。目前，共建园区的港口物 流吞吐量已达五千万吨，靖江港总体吞吐量即将破亿吨。在共建园区沿江开发模式的带动下， 靖江城市建设、产业发展开始向沿江地区拓展，设立了新港园区、滨江新城、生态新区等空 间单元。 2004 2004年、2013 年靖江市域空间利用现状比较 314 转变园区发展理念的作用 共建园区为后发地区带来不仅是经济总量的增长，也包括园区招商管理、企业管理、财 税管理等先进经验，提升了当地园区的运作效率。江阴-靖江工业园区将苏南地区招商管理 模式引入靖江，促进了靖江市域其他工业园区的快速发展。 32 作为导入先进地区发展经验的“传感器” 结合江阴-靖江工业园区发展过程可见，共建园区在后发城市的发展中起到了引领区域 空间发展转型、引领区域产业升级和转变区域园区发展理念的重要作用。共建园区发展模式 的先进性，主要来源于园区设立之初对较先进地区发展经验的学习和借鉴。在这一过程中， 共建园区成为后发地区应用先进园区经验的“试验区”、传播先进发展理念和发展模式的“传 感器”，由此而带动了后发地区整体发展的跨越提升。 共建园区对传播先进地区发展经验的媒介作用4、共建园区模式的发展问题研究 在经历了早期快速发展阶段以后，在目前转型期的宏观背景下国内部分建设较早的共建 园区已经遇到了新的瓶颈和难题，主要体现在发展动力不足、产业根植性不强、创新能力较 弱等方面。 41 初期发展红利逐渐削弱，急需形成新的核心竞争力 共建园区在发展初期往往可以充分利用后发地区充裕的土地空间、较低的生产成本等优 势条件，以及先进地区的高效公共服务、高素质的管理人才等优势资源，获得充足的发展红 利。同时，先进地区往往已经深度参与全球化分工和信息交流，通过产业合作可成为后发地 区参与国际资源交换的重要平台；先进地区可将后发地区纳入自身的生产服务腹地，强化自 身的区域性资源交换平台地位。过去十年中江阴-靖江园区合作发展即主要依靠这三种优势 （较低成本、先进服务、融入全球分工）的融合，实现了自身的跨越发展。 随着合作城市双方之间经济发展水平差距的逐渐缩小、共建园区所在地区的土地等存量 资源减少和劳动力成本的增加，共建园区所依赖的有利发展条件逐渐削弱。并且，由于共建 园区的区域示范效应，先进地区的发展经验也在周边地区不断传播，共建园区面临着更加激 烈的竞争环境，急需探索形成新的核心竞争力。 42 共建园区以自由布局型产业为主，仍需进一步转型升级 共建园区主要通过承接转移、合作招商形成“转移型”的产业体系，即以自由布局型产 较先进地区 共建园区 应用先进园区经验 引领市域产业沿江发展 （江阴-靖江工业园区） 引领市域船舶、钢构产业发展 （江阴-靖江工业园区） 推动招商引资模式转变 （江阴-靖江工业园区） 引领区域空间发展转型 引领区域产业发展转型 转变园区发展理念 后发地区 输入管理和金融服务 业（Foot-loose Industry）为主，对劳动力价格、土地价格等成本要素较为敏感[8]，同时由于 缺乏尖端技术等核心竞争力，往往较易受到国际市场的周期波动影响。因此，当共建园区发 展到一定阶段以后，需要转变既有的发展思路，建立拥有核心竞争力、可持续发展的产业体 系。以江阴-靖江工业园区为例，在金融危机所带来的全球贸易增速减缓、国际航运市场波 动影响下，2012 年船舶、钢构两大支柱产业尤其是船舶产业受到了一定的市场波动影响， 企业订单大幅萎缩，新增投资、工业产出有所下滑。 43 缺乏产业培育机制和平台，企业创新能力有待提升 共建园区的发展往往较多地依赖先进城市的发展资源要素，既包括政府公共服务、财税 扶持政策、招商理念等制度性要素，也包括园区企业的金融服务、科技服务等生产服务功能。 而后发地区的产业创新能力、融资服务能力较为不足，导致当地缺乏对新兴“潜导产业”的 主动培育能力，无形中削弱了区域竞争力。 5、共建园区模式的转型策略研究 51 转型期共建园区应承担的职能 在转型期形势下，向后发地区持续导入先进园区发展经验、对接发展资源，仍是共建园 区模式发展的应有之义和内在要求。共建园区应继续发挥引领后发地区区域空间发展方式转 型、产业发展方式转型、转变园区发展理念的重要作用，承担起后发地区不断探索和学习先 进发展经验的“传感器”的角色。研究以江阴-靖江工业园区为例，提出共建园区的转型发 展策略，即未来应当发挥引导靖江转变土地岸线利用方式、与引领科技产业和现代服务发展、 推动园区生产服务体系建设的作用，深化推动城市空间、产业和园区发展三个方面的转型。 江阴-靖江园区合作的功能转变52 共建园区的转型策略：基于江阴-靖江工业园区的实证分析 521 深化推动空间转型：从土地岸线粗放利用向集约利用转型 5211 依据港口岸线资源评估和等级评定，探索有偿使用办法 按照自然条件（包括岸前水深、锚地大小和航道状况等）、经济因素（包括岸线的建设 投资、直接收益、依托腹地和经济需求、贴岸型产业布局）、配套服务等情况对共建园区岸 线资源进行合理评估，并根据各方面的条件差异，确定岸线资源的等级，划定适宜发展的产 业类型和租用价格，为资源的合理开发和优化配置奠定基础。 5212 改善集疏运条件，为提高港口岸线利用效率提供基础 结合港口岸线利用，强化园区的疏港公路建设。从而扩大港口的服务腹地范围，推动临 港的专业市场、物流园区发展。 5213 开展工业项目产出效益评定，优化利用土地资源 加大对现有码头的评估和整治力度。针对已开发港口项目业主码头多且利用率不高、公 共码头少且分布集中通过能力相对低的问题，通过政策引导、搭建港口泊位有偿调剂使用平 台，促进业主码头与公共码头、码头业主与运输企业间的协作。 522 深化推动产业转型：从传统临港产业向科技产业、现代服务转型 5221 合作共建新兴科技产业专业园区 充分利用存量用地资源，与江阴市合作整合现有的船舶制造业、重钢结构产业，培育海 洋工程装备产业，建立“以海工模块和海上浮式生产储油装置为核心，以海洋工程船为品牌， 以海工配套设备和海工材料为拓展，以海工服务为延伸”的综合海工装备体系，实现向产业 链高端延伸。结合新能源、电子信息等重点潜导产业，积极推进新兴科技产业“区中园”建 设，以专业园区为单元，推进相关产业产品和设备测试中心等公共技术服务平台建设，并促 进企业间上下游关联发展，打造新兴潜导产业的产业链和产业集群。 5222 抓住上海自贸区机遇，加强产业物流联系 结合上海自贸区优惠政策，江阴-靖江工业园区应积极强化至上海港的“江-海转运”物 流联系，通过与上海合作，开展至全球重要港口的航运服务，从而加快融入全球产业分工体 系和物流网络。此外，积极围绕上海市核心产业，发展周边配套产业集群。 5223 发展现代贸易服务功能，强化在苏中苏北地区的资源配置能力 由于靖江地处苏中-苏南的交通枢纽区位，兼有长江港口及京沪高速交汇优势，目前已 经成为苏中地区重要的港口物流基地之一。可积极拓展发展大宗货物消费品、生产资料的贸 易进出口及交易中心，发展港口贸易服务，提升在苏中苏北地区的资源配置能力。 523 深化转变园区发展理念：从单一招商引资向生产服务体系建设转型 6231 拓展延伸国际化招商引资方式 在现有国内招商网络的基础上，积极学习江阴及苏南其他地区招商引资经验。建立国际 招商网络，通过分析国际资本流向，主动以优惠政策进行敲门招商，从而推动新兴产业发展。 为提高集约化利用园区的土地，将成本效益分析和知识经济融合到工业园区的设计和发展之 中。采取投资门槛准入政策，提高工业园区企业的招商针对性和用地产出效益。 6232 建立园区产业培育机制和平台 借鉴江阴及苏南其他地区工业园区发展经验，探索建设科技研发及交易合作平台、创业 融资及投资平台、人才服务平台、人力资源培训平台等服务平台体系，优化园区发展的人才、 资本、科技等软环境建设。 6、结论与讨论 现阶段，国内部分后发地区由于缺乏先进经验引导、产业转移带动，导致当地城市建设 和经济发展较为缓慢，出现“经济洼地”等现象，造成区域性发展差距不断扩大、社会矛盾 加剧。共建园区是跨区域合作治理的新形式，其发展可带动后发地区的城市空间发展转型、 产业发展转型、园区发展模式转型，是缩小区域间发展差距的有效手段，在目前国内强调新 型城镇化和区域统筹发展的宏观背景下凸显出更加重要的社会意义。目前，共建园区的发展 形式已经由以往较多的同一省内城市共建走向东部-中部、东部-西部等跨区域共建形式，发 展动因也由以往以上位行政力量推动为主逐渐变为自发性的、双向互动的增长联盟为主。为 破解后发地区的发展困境，我国仍需要进一步探索和推广共建园区模式。然而，在宏观经济 转型期形势下共建园区发展中所面临的发展动力不足、产业根植性不强、创新能力较弱等诸 多问题应引起规划学界、城市经济学界的广泛关注，还需通过进一步深化推动城市空间集约 发展、新兴产业发展、园区生产服务体系建设的措施加以解决。本文以江阴-靖江工业园区 为例，对国内共建园区发展的成效、问题及转型策略所进行的实证研究，可为国内其他共建 园区的规划建设和相关研究提供一定借鉴。研究未能对跨省份共建园区发展特征进行专门的 深入研究，从而总结其发展问题和发展策略，这些将在后续研究中加以完善。 参考文献 罗小龙，沈建法中国城市化进程中的增长联盟和反增长联盟——以江阴经济开发区靖江园区为例[J] 城市规划，20063:48-52 罗小龙，沈建法跨界的城市增长——以江阴经济开发区靖江园区为例[J] 地理学报，20064:435-445 人文地理,2011（1）：5-9 杜宇关于江苏南北共建开发区体制机制创新的调查与思考 经济研究导刊，2011（21）：138-141 南北挂钩机制下徐州、无锡产业联动发展初探[J]经济纵横，2007（2）： 79-81 中西部地区与东部先进地区共建异地园区实证分析——以安徽郎溪、江西永新与嘉兴共建异地园区为例[J] 经济导刊，2013（56）：88-89 共建工业园区规划建设的对策研究——以常熟泗洪工业园为例江苏城市规划，2013（6）： 27-30 超越集群[M]北京：科学出版社 20104 作者简介 杜浩，江苏省城市规划设计研究院，城市规划师； 吴新纪，江苏省城市规划设计研究院，院副总规划师； 王海勇，江苏省城市规划设计研究院，宿迁分院院长。
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