园区的“区中园”功能布局——以“飞地经济”案例的对比为参考
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原标题：园区的“区中园”功能布局——以 “飞地经济”案例的对比为参考
园区的功能布局对于园区的整体建设是至关重要的，关乎园区未来的总体发展方向以及相关产业链的形成。但是需要明确的是园区并不是一个孤立的整体，在发展的过程中会与其他园区产生某些联系，在这种形态下，如何找准园区自身定位和设计园区的功能局部是一个值得思考的问题。下面将分析淮安市“飞地经济”模式下的典型案例“淮安-铁岭”工业园，同时结合“江阴-靖江”工业园案例，将二者进行比较，找出可以从“飞地经济”制度中值得借鉴的经验。
“飞地经济”主要是指两个互相独立的行政地区，在招商引资和项目建设过程中，按照产业规划定位，打破行政区划限制，将一个地区的园区引入的资金、项目投入到另外一个地区的园区，通过各种制度实现资源有效配置的发展模式。
按照投入方式，大致可以分为三种类型：
按照形成原因，大致也可以分为三类：
“飞地经济”模式可以带来的优势主要包括以下三方面：1）优化资源配置，将资金、技术等配置到更加高效的产业；2）实现地区间联动合作，充分利用政府的优惠政策；3）加强园区之间的产业合作，形成协调互助关系，合理配置上下游产业链。
淮安市推行“飞地经济”制度的契机是，针对园区存在的一些问题如主导产业不明确、产业集聚度不高、产业链延伸不够、公共服务比较落后，政府在2013年出台了《关于在园区推行飞地经济制度的实施意见》，用以指导和规划园区在以后的相关建设工作，提出围绕2-3个主导产业，规划一批特色园区，加强园区产业之间联动，促进上下游配套产业链的延伸，同时降低运营成本。
“江阴-靖江”工业园项目推行的时间比“淮安-铁岭”工业园更早一些，在2002年8月，无锡市江阴市与泰州市靖江市签署园区《联合开发备忘录》，2005年，园区被国家发改委核准为省级经济开发区。在宏观经济层面上，是为了响应江苏沿江开发战略和区域协调发展战略；在微观层面上，江阴市将部分产业迁入靖江市可以缓解本地工业园区土地资源紧张的问题。
2019年5月，辽宁省铁岭市与江苏省淮安市进行对口合作，由淮安和铁岭两地的政府共同招商和分享税收，共同合作建设“淮安-铁岭”工业园，用以承接南方某些产业转移。淮安市位于江苏省中北部，是一座新兴的工业城市；铁岭市位于辽宁省北部，是我国重要的农产品生产和重工业生产基地。该园区属于典型的产业梯度转移型，由铁岭市承接部分从淮安迁出的产业。
按照“江阴-靖江”工业园协议，飞出地为江阴市，飞入地为靖江市，即投资、管理以江阴为主，土地、劳动力和环境配套以靖江为主。具体方案是：靖江提供60平方公里土地，由江阴经济开发区在靖江注册成立投资公司；江阴、靖江按照9﹕1的比例共同出资1亿元用于园区建设；10年内两市都不从园区提取投资收益而将其全部留在园区滚动发展；10年后若有收益分成，两市各得50%。
为了将两个案例的区别直观展示出来，下面将从管理机制层面、利益分配层面和主导产业确定层面进行比较：
在管理权限上，“江阴-靖江”的飞地合作中，园区管理机构经历过两次大的调整。一是在2004年前后，初步确定省直管部分权限的机制；二是在2007年前后，采取委托授权的方式，将涉及到两市的一些管理权力交由园区管理。靖江市充分授权之后，园区可以不再为行政管理冲突而烦恼，但同时园区也必须自筹资金开发建设，寻求财务平衡。这让园区面临巨大的财务压力，发展更为困难。
而在“淮安-铁岭”的飞地合作中，通过体制机制创新，开发出“管委会+企业”发展模式，在这种模式下，管委会的职能主要是主要负责企业项目建设的规划、政策支持和行政审批，而企业的自身发展与管理则由企业自主决定；并且成立了招商集团公司，完善了招商引资的工作机制。这些管理机制的创新在一定程度上解决了由于跨行政区域而导致的管理冲突的问题。
“江阴-靖江”合作双方约定“10年内两市都不从园区提取投资收益而将其全部留在园区滚动发展；10年后若有收益分成，两市各得50%。”但是在“十年两地受益分成”到期后，关于园区的调整传闻四起，干部队伍人心涣散，园区蕞高决策会议——联席会议也开始中断。园区发展陷入衰退，产业结构老化，招商引资举步维艰。
“淮安-铁岭”工业园关于利益分配方案，不仅可以参考辽宁省政府出台的《辽宁省人民政府关于支持“飞地经济”发展的实施意见》，还可以援引铁岭市政府出台的《铁岭市推进“飞地经济”发展实施方案》，明确了“飞入地”和“飞出地”可以约定“飞地”项目形成的税收等利益。因此形成的分配方案时因“飞地”形成的税收等利益原则上按照5:5的比例由淮安市和铁岭市进行分享。这样蕞终的利益分配方案有了制度和协议的双重保障。
“江阴-靖江”的主导产业为以机电、冶金、能源为代表的制造业和以物流、商贸、船业为代表的港口物流业；“淮安-铁岭”工业园有的主导产业为战略性新兴产业及汽车零部件传统优势产业。同样采取的产业梯度转移型“飞地经济”模式，在“淮安-铁岭”的案例中，将产业迁入了成本相对较低的地域，同时也因地制宜利用了当地的优势产业。
1、事先做好规划编制，加强飞地经济产业引导
淮安市在推行“飞地经济”之前，园区存在的问题包括主导产业不明确、产业集聚度不高、产业链延伸不够、公共服务比较落后四个方面。
因此市政府在《意见》中明确发展目标，围绕“优势产业重点发展的2-3个主导产业，投资1亿元以上工业和服务业项目、符合本地区发展规划的，全部实现按规划入园；不符合本地区产业发展规划的，实现异地入园。”同时就目前园区存在的问题进行改善、引导面向可持续发展道路、设置一系列的优惠政策等。并且在实际案例中“淮安-铁岭”工业园，充分结合“飞出地”和“飞入地”的优势产业资源，有针对性地发展产业链，充分利用了铁岭工业基地和淮安新兴产业技术，打造出战略性新兴产业及汽车零部件这样的主导产业。
2、建立有效的组织机构，拓宽了飞地经济招商渠道
在“淮安-铁岭”工业园的建设过程中，创新性地提出了“管委会+企业”发展模式，并且成立了招商集团公司，对“飞地”招商工作进行相应部署，促进产业配套集聚和管理体制完善。
综合以上两个案例，可以借鉴“江阴-靖江”工业园发展模式，借助长三角的地域优势，不仅可以承接来自上海、江苏省内等地的产业转移借助，进行区域内部产业合作；同时也可以参考“淮安-铁岭”工业园模式，积极走出去，根据地区特色资源和成本控制，深入探索跨区域之间的合作模式。
不可否认的是，虽然淮安市“飞地经济”园区还存在不完善的地方，但是从某种程度上，也有着自身的积极意义：1）推动跨省资源互补，实现区域经济协调发展；2）打破园区隔阂，促进了园区间合作：3）对“飞入地”营商环境改善提出新要求，倒逼营商环境的改善。返回搜狐，查看更多
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